胡曉義：加快推進社會保障城鄉統籌

　　首先祝賀中國社會保障30人論壇的舉辦。

　　“十二五”開局之年，在國內外經濟形勢存在諸多不確定、不穩定因素的背景下，我國社會保障事業繼續取得重大進展。新農保試點迅速擴大，同步開展了城居保試點，到年底已有超過3.6億人參保，超過1億城鄉老年居民領取政府的基礎養老金﹔再經過今年的努力，城鄉居民基本養老保險制度可以實現全面覆蓋，以養老、醫療、低保為重點的基本社會保障體系框架基本建成。城鎮五項社保基金總收入2.37萬億元，總支出1.79萬億元，總積累結余2.87萬億元，分別比上年增長26%、21%和25%，為我國社會保障的可持續發展奠定了更加雄厚的物質基礎。社保服務網絡已經延伸到鄉鎮、社區，全國統一的社會保障卡發放1.99億張。

　　結合本次論壇的主題，我就社會保障的城鄉統籌問題談幾點認識：

　　一、加速發展的城鎮化要求加快推進社會保障城鄉統籌

　　去年2月28日，我在中國社會保障戰略研討會上講到，“十二五”期間，我國將出現城鎮常住人口超過農村人口的轉折點。實際上，這一進程比原來預計的還要快。去年，我國城鎮化率就已達51.27%，“十二五”期末很可能達到近55%。在此過程中，勞動力和居民在城鄉之間流量增大、流速加快，凸顯出原來涉農的社會保障制度供給不足的矛盾。

　　中央正確預判這一重大變化趨勢，按照科學發展觀的要求，過去幾年，在社會保障制度建設方面做出一系列重大部署：2004年以來開展新農合試點並迅速在全國推開﹔2005年建立了農村醫療救助制度﹔2006年以農民工為重點擴大社會保險覆蓋面﹔2007年實行農村低保制度，開展城鎮居民醫療保險制度試點﹔2009年以來進行新農保試點，去年擴大到60%的地區﹔2011年開展城居保試點，並明確提出“有條件的地區可以合並實施”城鄉居民兩項養老保險制度。

　　這些重大制度和政策的戰略性預置，為社會保障的長遠發展和提升社會公平正義水平奠定了基礎。但在特定的發展階段，這些制度和政策大都隻能是城鄉分別設計和實施，統籌和融合度相對較低。我國城鎮化率超越“50%”轉折點的出現，同時城鄉人口的流動已成為常態，表明我國社會保障發展進入到一個新的階段，要求我們在更高層面和以更大強度加快推進城鄉統籌的步伐。

　　二、推進社會保障城鄉統籌的主要任務

　　涉及城鄉的社保制度主要有4組10項——城鄉居民醫保和職工醫保、城鄉居民養老保險和職工養老保險、城鄉醫療救助、城鄉低保。要在政策、制度、體制層面加快推進城鄉統籌。

　　（一）政策銜接。當前的重點：一是農村低保與新農保的銜接，原則是疊加實施，努力保証政策效應的最大化。二是新農保、城居保與職工基本養老保險的銜接。部分中青年農民參保率低，有制度實施初期的“觀望”心態因素，但更主要的是“選擇的困惑”——大多數中青年農民在城市打工或准備到城市打工，是參加職工養老保險還是參加新農保，應允許農民做出自身收益最大化的選擇。政府的責任是開拓“互通”的渠道。因此，今年將研究施行新農保、城居保與職工基本養老保險之間的銜接轉續政策，主攻點可能是繳費年限的認定和換算。三是醫療救助與基本醫療保險的政策銜接。這一銜接實際上已部分實現——對低收入困難家庭，政府用醫療救助資金補助其參保繳費獲得基本醫保權益﹔現在需要研究更深度的有機融合——把醫療救助與花費特高的重大疾病救治結合起來，進一步減少因病致貧和返貧現象。

　　（二）制度融合。當前重點：一是城鄉居民養老保險。這在法律上已無障礙，中央財政對兩項制度給予同額補助實際上也預留了制度接口，目前一半省市合並實施了兩項制度，隨著今年全覆蓋，要著力推進合並實施。二是城鄉居民基本醫療保險。中央已反復明確城鄉統籌的方針，4省市、40多個城市和100多個縣的探索也創造了成功經驗。目前全國有2.6億農民工進城打工，加上家屬子女，人數更多。及早實現居民基本醫保城鄉統籌，使其享受同質均等化的基本公共服務，有助於社會和諧穩定和彰顯公平正義。今年要加大這一工作力度。

　　（三）體制整合。行政管理體制屬於上層建筑，必須適應變化的經濟基礎和社會格局，必須充分體現以人為本。重點方向：一是整合城鄉醫保管理體制。有關部門為建立城鄉基本醫保制度的創建做了大量工作，社會發展的客觀進程要求進一步變革管理體制和整合經辦服務資源。這既符合廣大人民群眾獲得更加便利服務的需要，又有利於強化“第三方監管”的機制。二是理順有關社會保障管理體制。中央勾畫的我國社會保障體系框架是“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障為重點，以慈善事業、商業保險為補充”。其中，“補充層”應主要調動社會和市場的資源﹔而作為“基礎”和“重點”的制度，如果能夠統一行政管理，可能更有利於頂層設計和順暢實施。

　　三、更加重視城鄉社保經辦服務資源的整合與提升

　　城鄉統籌的頂層設計最終應體現在對人民群眾的服務上。因此，城鄉社保的政策、體制、機制改革與完善，要把經辦服務、特別是基層經辦服務資源的整合與水平提升擺在重要位置，使老百姓能切身感受到統籌城鄉的好處。

　　（一）強化基層公共服務平台建設。目前全國社會保險經辦機構工作人員16萬人，而城鄉參保人員已達15.8億人次，並將繼續快速增長。1:10000的服務比，大大低於國際上平均1:4000的比例，嚴重制約了管理水平和服務能力。解決之道，一是以農村和基層為重點，適當補充社保經辦人力資源，特別要注重發揮“三支一扶”、大學生村官等優質資源的作用。二是整合現有的基層公共服務資源，按險種分設的經辦機構應逐步改變為按流程管理設置﹔許多地方設立基層綜合性公共服務平台，統籌調動人力資源，是個有益經驗，比按部門單設機構更加有效率，今年國家繼續安排補助資金，支持中西部地區縣鄉兩級就業和社會保障服務平台建設。三是加強職業培訓，提高經辦管理人員業務素質和職業能力。

　　（二）大力提升管理服務手段。加大以信息化手段為核心的技術投入，來部分替代人力資源投入，這是必然趨勢。社會保障信息網絡要連接到所有街道、鄉鎮和城市社區，有條件的要連接到村，提高管理的精確度和服務的便捷性。基本醫療保險的信息網絡要連接到城鄉各類定點醫療服務機構，有條件的要連接到村衛生室，在便利服務的同時，加強對醫療費用的控制和對醫療服務行為的監督。今年計劃增發1.5億張全國統一、功能兼容的社會保障卡，總量達到3.4億張，“十二五”期末達到8億張，覆蓋60%以上國民。

　　（三）充分利用各類社會資源。通過郵局、銀行對養老金實行社會化發放，通過金融機構運營一些補充性保險的作法，已在城市被証明是有效的。農村是公共服務的薄弱環節。要善於調動各類社會資源參與基本公共服務。許多地區在推進農村社會保障的過程中，充分利用郵政、電信、商業網點方便群眾參保繳費和領取待遇，是成功的經驗。大型國有商業銀行在農村布點稀少，服務強度不足，可以探索與地方農村金融機構聯手服務，但需要解決相關的基金財務制度和服務成本合理分攤問題。

　　預祝本次論壇成功，十分期待各位專家的真知灼見、遠見卓識，為加快推進我國社會保障城鄉統籌助力。

　　（本文為人力資源和社會保障部副部長胡曉義2月11日在社保30人論壇2012年會的講話）