酒仙桥危改：僵局如何打破

图为北京市朝阳区酒仙桥危改服务中心大门。 　　记者　裴智勇　摄

　　开发商——北京电控阳光房地产开发有限公司负责人说，让步已经到了底线；反对危改的居民说，拆迁安置办法不公平；酒仙桥街道办事处负责人表示，还正在进一步商量酝酿。

　　“票决民主”之后陷入僵局的酒仙桥危改，是到此止步还是继续推进？僵局如何打破？近日，笔者走访了部分居民和专家学者。

　　①政策、文件之争

　　要不要先房改，成套还是非成套？对政策和法规，开发商和被拆迁户各取所需。专家建议，政府法制部门应做出权威解释

　　８月１３日，住在十一街坊的王春玉老人对笔者说，“坚决不同意现在这个拆迁方案。”他今年７１岁，老两口和女儿、外孙住在一个套间的两间房里。他强调，“要按政策办事！”“开发商根本不敢入户，他们不敢讲政策。”

　　老人眼里的政策是北京市国土资源和房屋管理局２００１年的１２８６号文件。根据该文件，老人要求先房改，再危改。而且购买现住的房子价格是每平方米２２２元。

　　开发商的答复同样是 “按政策和法律办事”。北京市政府给酒仙桥危改的一个路径是“房改加危改”。依据２０００年《北京市加快危旧房改造实施办法（试行）》，像王春玉这样没有产权的住户，大约要按每平方米７００多元的价格，来购买安置房建筑面积未超过原建筑面积以内的部分。

　　是否先房改，争议很大。在酒仙桥危改的５０００多户居民中，只有７０７户拥有产权，其他住户都是无产权的承租户。

　　房屋是按成套还是非成套计算，关系拆迁后安置房的套数和面积大小，也成为最大争议之一。按成套计算，王春玉两间１７．４平方米的房，只能分一个６６平方米的两居室，外加一个２０平方米的配间。按照非成套计算，他可以要两套７５平方米的住宅。

　　而关于成套和非成套的定义，建设部２００２年的６６号文件、京房改办１３２号文件、京国土房管１２８１号文件都有规定，但住户和开发商的理解不一。中国人民大学法学院教授朱力宇说：“酒仙桥危改，是一个典型的博弈行为，博弈参与者都要使自己的利益最大化，都会从自己角度解读政策和文件。”

　　他分析，文件、政策之争主要有以下三种情况：

　　一是规范性文件不一致的问题，应按照法律发生冲突的处理原则，即上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法的原则来解决。

　　二是对政策规定的理解不一致的，政府法制办、北京市建委等有关权威部门应该出来解释和澄清。

　　三是在政策规定有空白的地方，法律天平应向更弱势的被拆迁方倾斜。但他也承认， 无论如何，安置补偿难以做到使所有被拆迁人都满意。

　　②“历史问题”之辩

　　计划经济遗留的问题，能否运用市场机制来消化？专家认为，政府可以有所作为

　　杨维勤老人在十一街坊９号楼也有两间和王春玉一模一样的房子。他也坚持对开发商说“不”。

　　他们到底怎么想的，想要多大的房子？

　　按王春玉的理想计算方法，危改后，他应该出２０多万元，获得两套７５平方米的居室。而按酒仙桥附近的房价，每套房的市值约１００万元。一网站编辑邓先生说，即使公共财政补贴居民，也有一个合理合法的标准。居民要价过高，可能导致拆迁止步。那么，要求是否太高？居民自己怎么看的呢？

　　“算上企业欠我们的债呢，一点不高！”王春玉的老伴王素坤说。“我们为企业为国家贡献一辈子。起初，厂子里上缴利润后，有了福利金，提出‘先生产后生活’，职工代表大会同意把钱先盖厂房，而没有盖宿舍楼。厂里老少三代住一间房的很普遍。”

　　住在十一街坊５号楼的薛淑英老人也说，“我１５岁进电子厂，整个一生都奉献给这里。那时是福利分房，就没给我们分。”

　　“再说，即使置换后的房值１００万元，我们不是商人，是自己住，对我们有什么意义呢？”“工资这么低，儿女有的是一般工人，有的下岗，我们从哪儿拿那么多钱买房。”

　　针对部分居民提出的买不起房，开发商曾经提出共有产权的解决办法，由产权单位与居民共有住房，但语焉不详。朱力宇教授分析，法律上有夫妻家庭财产共有，合伙人之间的共有等。拆迁安置中的共有是个新事物，共有中的比例如何分配，居民是否有权处置房屋，是否可赎买，以什么价格赎买，这都有待确定。

　　中央财经大学副教授欧阳日辉认为，为打破僵局，政府也可以调整政策，借鉴辽宁棚户区改造的做法，由政府在合理范围内出资解决开发商与居民在利益上互不相让的困局。

　　据介绍，辽宁棚户区改造采取的是“市场化运作，政府兜底”改造模式。开发商不愿干的，基本上由政府操盘改造。能开发商业用房的，采取招标、拍卖和挂牌的方式出让土地，吸引社会资金。凡是市场化不足以解决资金的，一律由政府兜底。对交不起增加标准面积款的困难户，允许先入住，待还清房款再给予产权或小额贷款救助等办法。对无能力按房改和拆迁政策出资取得房屋产权的低保户居民，在新建安置回迁房中，建设部分廉租房；无力承担租金的，由房产管理部门记账，代缴租金。

　　③民主方法行得通吗

　　利益之争的实体问题，最终要通过程序来解决。程序的选择，成为群众瞩目的话题。专家建议，采取审议民主、协商民主等多种民主形式

　　６月９日的票决拆迁，各方反映不一。有媒体把它称为“和谐拆迁样本”、“民主拆迁的典范”。

　　反对的声音也很尖锐。十街坊的居民邹朝刚说：“我自己的财产，凭什么由别人投票决定？”辽宁行政学院法律教研部副教授伊文嘉说，待拆迁房屋是居民的私有财产，应当由居民自己同开发商签订拆迁协议。看似民主的“拆迁表决”很可能是开发商为加快拆迁进程，消灭“钉子户”所打的幌子。在“民主”的幌子背后，是开发商对拆迁地区居民财产权的侵害。他认为，“民主表决”是一种决策方式，它基本上都用于处理具有“公共属性”的事务上。

　　而北京大学姜明安教授分析，在我国，房屋是私人的，房子下面的土地却都是国有的。商业拆迁不可能是一种完全的私人买卖，政府必须加以适当的干预。政府干预就必须要有一定的民主程序，否则，腐败和滥用权力就不可避免。至于公私利益兼顾的拆迁，如“危改”拆迁，其实质是政府主导，而非开发商主导的拆迁，故听取民意和走民主程序就更是必须。

　　他认为，现代民主，有多种多样的形式，除了票决民主外，还有协商民主、审议民主等。对于酒仙桥危改拆迁补偿安置方案的难题，同样可以适用多种民主形式来破解。

　　他说，“票决民主”不仅指由票数定输赢，有时只是作为一种探求民意的方法，可谓之“民意测验”。决策者经过此种“票决民主”后，再以“审议民主”、“协商民主”紧随其后，以吸收最广泛的民意，形成能平衡和兼顾各方利益的最佳决策。通过“审议民主”，让赞成者充分陈述赞成的理由，以说服异议者。同时，让异议者充分陈述其理由，陈述特殊困难和利益，以促成对原方案的修改。此外，在“审议民主”的基础上，再辅之以“协商民主”，即组织各种不同利益团体针对各自的特殊利益进行协商，相互妥协，在整体方案的基础上达成解决特殊问题的特殊方案。

　　酒仙桥街道办事处副书记巴长瑞的观点也印证了姜教授的话。巴长瑞表示，建立良好的沟通协调机制很有必要。给居民一个说话的机会，有利于知道老百姓到底在想什么，“即使是骂娘，我也要知道他们骂的是什么”。

　　朱力宇教授认为，举行听证会也是一个办法，将不同利益群体的诉求表达出来，作为政府有关部门决策的参考。

　　背景链接：酒仙桥危改进程

　　▲２００３年，酒仙桥地区二、四、六、七、十一街坊和十街坊的一部分被批准列入危旧房改造范围，涉及约５４７３户，企事业单位１８家。规划建筑面积８４万余平方米。

　　▲２００５年１０月１９日，朝阳区危改办发布了《北京市朝阳区酒仙桥地区危旧房改造拆迁补偿安置实施细则》，确认电控阳光公司为酒仙桥危改实施单位，按照房改带危改的形式进行。

　　▲２００６年３月３１日，通过招投标确认的１６家拆迁公司开展入户调查工作，危旧房改造项目正式启动。９月，５１％的居民签订《回迁安置房预定书》。

　　▲２００７年５月，酒仙桥街道办事处发放《酒仙桥危改区居民意见调查》，问卷涉及危改政策、危改进程、危改拆迁补偿等方面。

　　▲２００７年５月３１日，危改实施单位公布《酒仙桥危改工作补充意见》，在周转补助费、外迁货币补偿、回迁安置房面积等方面提高标准。

　　▲２００７年６月９日，居民投票表决《酒仙桥危改工作补充意见》。结果显示，同意补充意见的居民比例未能过半。危改陷入僵局。

酒仙桥危改投票现场挂满了标语。