本文为“中国社会保障30人论坛·2010年社会保障重大事件研讨会”论文

陆士桢:中国儿童福利发展研究

2010年03月09日08:23  来源:人民网

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  儿童在我国,相当于“未成年人”的概念,因此我们将儿童界定为0—18岁。从儿童的独特性来看,儿童是社会保障体系首先需要关注的群体之一,享受社会福利是儿童最基本的权益。我国要构建社会主义和谐社会,建设现代化社会主义国家,离不开完善的社会福利体系。社会福利体系涵盖的内容丰富、形式复杂,其中,儿童福利是社会福利体系当中最基本的部分。随着社会的发展和进步,我国儿童社会福利事业已取得了显著的成就,儿童服务水平也得到了不断地提高。从特殊的儿童福利到普遍的儿童福利、从健康到教育等各个领域都有了新的突破。

  纵观不同国家的儿童福利体系,各国儿童社会福利制度都与本国的发展状况、文化传统紧密配合,形成了各自的特色。世界上没有统一的模式,也没有放之四海而皆准的体系和方法。随着社会转型,中国社会传统的以家庭照顾为基本形式的儿童福利模式日益受到严峻挑战,儿童社会福利需求日趋强烈。面对现状、回应问题、展望未来,成为中国儿童福利发展的重要任务。

  一、中国儿童福利存在的问题

  在构建和谐社会的内在要求下,党和政府对儿童各项社会福利事业给予了足够的重视,不断加大各方面的资源投入,也颁布了一系列政策法规。但是,对比其他国家的儿童福利状况,结合我国实际发展现状,我国儿童社会福利还存在种种的问题或不足。

  (一)未形成普及性的儿童福利观念;

  我国提出了构建全民共享的发展型社会福利体系,突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念。在这一思想指导下的儿童社会福利思想,包含着深刻的内容,如儿童为本,儿童最大利益等等。而事实上,这些观念并没有在全社会得到普及。这种缺失具体的表现在整体机制的建设上和政策法规的制定上,也表现在人们的社会行为上。

  (二)缺乏专门和统一的法律;

  虽然我国出台了一系列有关儿童的法律法规,但是,总的来讲我国尚未形成环环相扣、缜密完善的儿童政策法律体系。相对于其他弱势群体如老人、残疾人和妇女,涉及儿童的保护、法律和养育方面的专门立法,还远远不够。相对于其他国家的儿童法律体系,我国有关儿童福利的法律体系更显缺失。目前我国缺乏一部对于儿童相关权利与问题做出完整正面规定的基本儿童立法,我们现在有关儿童的法律,是防御性的,应对性的,缺乏相应的力度。

  (三)缺乏统一的儿童福利管理机构;完善的儿童福利管理机构是一个国家儿童福利体系良性运行的根本保证。在很多儿童福利水平好的国家和地区都设有专门的管理机构:挪威有儿童和家庭事务部、德国有联邦家庭、老人、妇女和青少年部、英国有儿童、学校和家庭部、美国有卫生部下设的儿童和家庭总署、日本有中央儿童福利理事会、台湾有“内政部”儿童局。而我国儿童福利政策执行的行政管理体制不顺,多头治理,缺乏协调、整合机制和问责机制。

  (四)儿童福利支出过低;

  总的看来,当前中国政府对儿童福利支出比例份额过低、项目不完整、总体水平不高。该状况主要涉及到以下两个问题:一是儿童人口基数过大;二是经济的发展与福利投入之间的关系。

  (五)儿童福利制度残缺;

  儿童福利制度残缺汇集了多个层面的问题,主要体现为保障对象具有选择性、保障手段过于单一、政府的主导力度并不能满足需求、缺乏专项资金来源、管理监督体系缺乏、服务水平低等。只有重视和面对这些不足,才能更好的促进我国儿童社会福利事业向前发展。

  二、构建中国儿童福利制度的基本原则

  儿童福利建设问题受到全社会的广泛关注,尤其是在当前社会发展战略总目标的指导下,儿童福利事业既呈现出难得的发展机遇,也面临着如何建设好的严峻挑战。在制定儿童福利政策时,我们既要结合儿童自身的特点,更要紧密联系中国发展的实际状况,遵循以下几项基本原则。

  (一)儿童优先原则这一原则指的是在立法政策和社会事务的安排上必须将儿童放在优先位置;在实施福利措施时,优先考虑儿童的利益,有关儿童的事务应优先受理。儿童相对于青年人、中年人和老年人,他们的人生权益应优先得到保障。由于儿童的身心特点使其在社会上处于弱势地位,且儿童期在人生发展中起基础作用,因此,为了防止儿童处于社会意识关注的边缘化和“阴影”境地,必须倡导和遵循儿童优先原则。

  (二)儿童最大利益原则这个原则是儿童福利政策的核心,既指对于儿童的全部利益给予最大限度地保护,又指从尽可能高的层次和多的范围上满足儿童需求。当儿童的利益与其他利益发生冲突的时候,要以儿童利益为先,以儿童最大利益为基本原则去分析处置各项事务。坚持“儿童最大利益”原则,就是要在全社会进一步优化儿童成长的社会环境与家庭环境,对特殊儿童实行特殊保护;逐步完善保护儿童的法律法规体系,依法保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利,提高儿童整体素质,从根本上促进 儿童身心健康发展。目前,这一重要原则尚未写入我国儿童福利和儿童工作的相关法律中。

  (三)注重社会性服务原则这一原则是指将儿童福利的发展看作是社会发展的一部分,依据儿童发展性的特点,注重儿童福利体系中服务机制的建设,儿童福利服务体系应具有现代性、综合性和整合性的特点,为儿童提供全面完善的服务。

  (四)普及性与救助性相统一的原则

  这一原则是指儿童福利服务体系既要有面向全体儿童的普遍性,又要有针对特困儿童的特殊性,坚持在福利制度建设中体现普及性与救助性的统一。坚持这一原则,建构带有预防性、预见性和前瞻性的普及性儿童社会福利制度以及带有补偿性、后发性和反馈性的儿童社会福利政策法规,是我国儿童社会福利体制发展的必然要求。

  (五)政府主导、发挥家庭保障作用的原则

  这一原则是指儿童福利体系必须以政府为主导,构建社会化的福利体制,特别要充分发挥家庭的保护功能,在儿童福利的设置上适度增加与儿童相关的家庭福利项目,以保障儿童的健康成 长。

  (六)中央统筹和地方推进相结合的原则这一原则是指在制定儿童福利政策时,由中央一级统一部署,各地方则在统一政策的指导下,“因地制宜”地实施儿童福利服务政策,分步骤、分层次地逐步构建起适合国情与地方发展水平的儿童社会福利体系。只有将中央统筹和地方推进紧密结合,形成一体,才能够使儿童福利政策和具体部署得到财力上以及实施体系上最大和最有效的保障。

  三、中国儿童福利制度的建设方案

  (一)总体目标

  预期到2049年,也就是建国100周年的时候,我国综合国力将显著增强,人民富裕程度将普遍提高,生活质量将明显改善,社会福利等各方面制度将更加完善。儿童福利制度作为社会福利制度的基础,将更加全面、到位。

  儿童福利构建的总体思路是:建设物质保障与服务保障相结合,特困优先,惠及全体,与国家发展水平相适应的可持续的、较高水平的儿童福利体系。

  (二)法律制度

  1、法律体系

  要以《儿童福利法》为基础,建立一套完整的儿童福利法律体系。本着全面、高水平、有针对性的原则,分别在儿童学前教育、家庭照顾、义务教育、医疗保健、特困救助、社会服务等方面制定完善的法律体系,保证儿童各方面权益都有法可依。构成由基本法律以及国务院行政法规、国务院职能部门的规章和政策规定,地方政府的规章制度与政策规定,国内企业与服务机构的制度规定等组成的完整的儿童社会福利法律法规体系。

  2、儿童福利法

  《儿童福利法》不同于现行的《未成年人保护法》,与《未成年人保护法》的被动受保护不同,《儿童福利法》将儿童作为发展的主体和有着生存、发展、被保护和参与权的独立的人,强调国家、社会对于儿童的义务和责任,强调儿童的权利、发展及参与,用法律的形式使对特困儿童群体的救助保护,对所有儿童的福利照顾成为一种固化的制度安排。

  3、儿童福利的其他法规

  除《儿童福利法》外,儿童福利法律体系还应该设立其他法规,对儿童福利所涉及的具体内容予以说明与规定。同时。每部法律都应该有相应的政策措施相配套,既要明确福利内容,又要细化各方职权。国家主管宏观政策和法规,各部门和地方结合实际情况,制定具体政策。

  (三)行政框架

  1、建立政府、社会、家庭联合互动的儿童社会福利体系

  一项成熟的社会福利服务体系,离不开政府和社会的协作。儿童作为家庭的重要组成部分,家庭必然应该在儿童福利中发挥主要角色。故此,应该建立政府、社会和家庭三方组成的儿童福利体系组织构架。只有政府、社会和家庭三方的共同努力,才能确保儿童在最好的环境中成长、发展和参与。

  2、成立专司儿童事务的政府机构

  在国务院主管社会福利的部委中,成立副部级儿童发展局,主管全国性的儿童福利工作,负责儿童福利的发展构架、政策制定执行监管、法律倡导,及部分直接服务。在儿童发展局中,设立相应的职能部门。根据我国儿童福利工作实际,儿童发展局至少应该包括政策法规司、救助保护司、福利服务司、人事教育司、财务统计司、国际交流司等业务部门。

  3、形成自上而下的儿童社会福利行政体系

  政府部门或社会团体的儿童服务职责要服从儿童发展局的指导。各地方政府相应成立儿童社会福利的主管部门,履行相应的管理和服务职能。省级儿童福利局的职责包括:该地区儿童福利政策、自治法规与方案的规划、倡导及执行等事项;中央儿童福利政策、法规及方案的执行和督办;儿童福利专业人员的训练;儿童救助保护和福利服务业务;省级儿童福利机构的设立、监督及评估等事项。市、乡镇和街道参照中央和省级儿童福利局职责,以此厘定各自职责。层级越低,承担的具体服务内容越多。

  4、大力发展儿童社会服务机构

  大力发展儿童服务的社会团体和民间机构。要根据国家和地方的有关政策,建立公立和民间的儿童社会服务机构,为儿童,特别是特困儿童提供教育、医疗、特殊照顾、保护、托育等直接服务。按照社区人口比例,设置一定的儿童综合服务中心。

  (四)我国儿童福利的内容

  儿童这一群体相对其他群体来说具有明显的特殊性,儿童福利的形成应完全依赖于国家和社会功能的发挥,其中政府占主导地位。政府是主导性的福利提供者,承担制定构建制度规范、资金投入和行政监管的三重责任;社会(包括民间组织、社区)是社会力量的福利提供者;家庭是不可忽视的原生性的福利提供者。 在普遍儿童福利中,家庭发挥着基础作用,政府给予福利的支持和补充;在特殊儿童福利中,家庭的作用常常是不足或缺失的,因而政府应一方面通过相应的制度担负起儿童的生存和发展的责任,另一方面,则要积极扶持家庭,儿童福利制度的设置离不开对于家庭的扶持。

  社会福利可分为直接的资金给付型社会福利和社会服务项目投入型社会福利。从上述两个方面内容来分析,以2049年,建国100周年为目标,我国的儿童社会福利制度应达到下列目标。

  1、资金给付型福利在直接的资金给付上,强调政府的职责与功能,强调全面和尽可能的充分。社会物质生产是社会福利的基础。2020年是中国实现建设全面小康社会目标之年,它意味着中国已经迈上了工业化、现代化发展道路,GDP总量位居世界前列,人均GDP将达到6000美元以上,国家财政实力日益丰厚,社会财富积累达到相当规模。从现在起,再经过40年的发展,到2049年中华人民共和国成立一百周年时,我国的综合国力将持续获得大幅度提升,中国特色社会主义建设事业取得巨大进展,人均GDP进入发达国家行列。

  而2012、2020和2050年的儿童人口数,考虑到计划生育政策的松动、经济的发展及人口的老龄化,参考当前人口数,儿童人数将保持25%左右的比例,因此预计: 2012年,儿童人口将保持3.4875亿(以总人口13.95亿计算)左右;2020年,儿童人口将维持3.64亿(以总人口14.56亿计算)左右;2050年,儿童人口将下降到3.3189亿(以总人口14.43亿计算)左右。政府完全具备实施全面儿童社会福利的财力。据此,设计如下儿童福利项目。

  A.全体儿童福利

  (1)儿童养育和照顾方面:产前一次免费诊断;12岁以下儿童的父母带薪休假制;全国儿童营养午餐计划。

  (2)儿童教育方面:学前教育补贴制;实现儿童教育投入均等化;十二年义务教育制度。

  (3)医疗卫生方面:扩大免疫接种种类;免费体检制;儿童基本医疗补助,贫困儿童医疗补贴制和所有儿童大病统筹制。

  (4)儿童参与和发展方面:完善儿童基础设施建设;设立儿童公共场所的免费项目。

  B.特困儿童福利

  特困儿童是儿童中的弱势群体,国家应遵循优先次序的原则,针对有特殊需求的儿童,制定救助、保护、辅导、康复等特殊福利政策。特困儿童在享有普通儿童所有权利的同时,还应享受一些特殊的照顾,以实现儿童生存与儿童福利的均等化。

  (1)针对贫困儿童实施全国范围内的贫困家庭母婴补贴制度、贫困家庭儿童托育补贴计划和贫困儿童特殊津贴制度。同时,建立贫困家庭儿童疾病救助基金,通过法定的程序,为贫困儿童提供免费的医疗服务。

  (2)针对残疾儿童实施残疾儿童生活补贴制、家庭照顾补贴制和残疾儿童康复补贴计划。并加大对残疾儿童教育的投入,完善残疾儿童教育体系。

  (3)针对孤儿,政府需承担所有养育费用,为儿童提供必要的生活和教育条件,加强对机构养育和家庭寄养的投入,进一步完善与收养相关的法规和机制。

  2、社会服务型福利

  社会服务型福利是一种比较间接性的福利供给,是各福利提供者开发和利用各种资源去满足福利对象的过程。在社会服务项目投入上,强调社会服务的均等化、缩小服务水平的差距、消除服务不公的现象,同时进一步强调家庭扶持计划的构建。未来的儿童社会福利服务应由大众化社会服务与特殊化儿童社会福利服务两部分组成。

  A.大众化的儿童社会服务

  大众化的儿童社会服务也就是面向全体儿童所提供的服务,是保障全体儿童养育、照顾、教育、医疗、参与和发展的最基本需求的制度安排和社会机制建设。我国的儿童人数多,在未来四十年中要逐步构建出全面的大众化儿童社会服务体系,要在政府的主导下,积极动员社会力量的参与,根据儿童的不同需求大力发展各类社会服务组织,在保障特殊儿童基本需求的同时不断满足其他儿童更高的需要。未来要着力建设下列组织:妇婴服务中心、儿童保健所、儿童托育服务、儿童托管中心、儿童康乐服务、儿童心理咨询中心、职业培训服务、儿童权益保护所等。

  B.特殊化的儿童社会服务

  特殊化的儿童社会服务旨在为特困儿童提供特殊服务,这需要发挥包括非营利组织、基金会、社区等的综合作用。未来要着力建设下列组织:残障儿童康复中心、急难庇护所或儿童救助站、关爱留守儿童和流动儿童的服务组织。

  C.涉及儿童的家庭服务

  我国儿童福利应发挥原生家庭的本土优势,为家庭提供有关儿童的间接服务时应从儿童福利的角度出发,遵循儿童优先、儿童利益最大化的原则,尊重儿童的权利与意愿,满足儿童和家庭的共同需求。需要加强下列项目:亲职教育、亲子服务、家暴援助中心。儿童福利体系的建立,要竭尽全力来覆盖儿童生存和发展的各个方面。从这一原则出发,根据儿童发展的需要,以后逐步还有一些项目需要补充与完善。

  四、中国未来儿童福利发展的三步骤

  (一)第一步(2009—2012年)构建基本的儿童福利发展体系,为建立健全、完备的儿童福利发展体系奠定坚实的基础。

  2009至2012年这一阶段的发展目标主要是在参照中国儿童发展纲要(2001至2010年)的基础上来制定。

  (1)做好充分的调研工作,并定期发布调研报告,构建起最基本的儿童福利发展指标体系和数据库,为建立健全、完备的儿童福利发展体系奠定坚实的基础。

  (2)在法律方面,逐步完善保护儿童的法律法规体系,依法保障儿童权益;同时做好儿童福利法的立法前期调研和准备工作。

  (3)在社会服务方面,政府加大对现有儿童社会服务组织的关注力度,给予鼓励、推进、扶持和监督。

  (4)加强监督,不断普及科学的儿童观,优化儿童成长环境。

  (5)进一步加强对困境儿童的特殊保护,探索全覆盖的困境儿童保护机制。

  (6)在完全普及九年义务教育的基础上,提高教学质量。着手解决教育的均等化问题;另外,全国各地区有步骤地普及高中阶段教育。

  (二)第二步(2013—2020年)儿童福利发展逐步在全国推行,实现儿童福利发展体系的全面定型和稳定发展。

  2013至2020年这一阶段儿童福利发展应完成以下指标:

  (1)在法律方面,应该完成我国儿童福利法律体系的基础性工作,即《儿童福利法》及几项相关的基础法律的制定,在此基础上不断完善。

  (2)在机构方面,基本建立起儿童福利体系的组织构架,厘清具有儿童职责的各部门的职能和分工,并为建立统一的儿童福利部门做准备。

  (3)在儿童福利推行方面,儿童福利试点工作在全国展开,并取得丰硕成果,儿童福利体系不断完善;在此基础上,儿童福利的发展方案逐步明确,实现儿童福利发展体系全面定型。

  (4)在儿童福利的内容方面,面向特殊儿童的资金给付型福利计划逐渐到位,特殊儿童的各种社会服务组织不断完善,为其提供必要性服务,同时初步搭建起普遍性儿童福利构架。

  (三)第三步(2021—2049年)形成物质保障与服务保障相结合,特困优先,惠及全体,与国家发展水平相适应的可持续的、较高水平的儿童福利体系。

  2021至2049年,与前两个发展阶段相比,时间相对较长,发展空间相对较大。在这个阶段,我国经济水平比较发达,综合国力整体跃升,人们生活富足安康,社会秩序和谐安定,我们要紧紧抓住这一发展机遇,实现我国儿童福利发展水平的综合提高。在这一个发展阶段里,需要达到以下几个指标:

  (1)在法律方面,儿童福利法体系完整科学,且全面实施生效,并取得良好效果。

  (2)在机构方面,统一的儿童福利管理部门建成,并充分发挥其管理、协调、评估、监督、联络等功能。

  (3)在儿童福利推行方面,全国形成完整统一的儿童社会福利体系,各地将儿童福利纳入当地发展规划,并保证优先发展。

  (4)在儿童福利的内容方面,在特殊儿童的福利更加完善的基础上,面向全体儿童,形成普遍性的儿童福利,全体儿童可享受到各种资金给付型福利;社会服务组织数量达到饱和,且门类较多,服务齐全,形成全国儿童人人均可享受优质社会服务的局面。

  参考文献:

  范斌. 福利社会学. 社会科学文献出版社. 2006年

  郑功成:《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》,北京,人民出版社,2008年10月第1版,第53页。

(责任编辑:申亚欣)
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