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吕学静:关于加快建立中国老年护理保险制度的探讨

2011年10月18日08:04    来源:人民网     手机看新闻

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  一、必须尽快建立老年护理保险制度

  目前,我国有计划、有步骤地推出护理保险制度,不仅显得必要,而且十分迫切。其理由有以下四点:一是应对人口老龄化(2010年中国60岁及以上老年人口达1.77亿人,占总人口的13.26%)以及家庭居住方式变革的必然选择。我国人口老龄化形势在未来将更加严峻,4-2-1型家庭结构再加上失能老人的增加(2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万,占总体老年人口的19.0%),我国老龄人口长期护理保险需求必将日益膨胀。为此建立老年护理保险制度是一种必然的选择。二是养老服务的机构设施严重不足,设施养老供求之间存在较大矛盾。通过建立老年护理保险制度,把护理问题纳入社会保障制度体系,依靠全社会的力量来解决有护理需求的人员,特别是老年人的护理问题。三是护理资金严重缺位。我国现行的医疗保险制度不能解决老人的长期护理问题,明确地将长期护理费用排除在外,其结果造成投保医疗保险的老年人将医院当作护理场所,老年人长期住院费用导致医疗保险支出急剧上涨。老年护理资金全部由政府承担是不现实的;如果全部仍然由家庭负责,对于相当部分的家庭来说无疑是一个沉重的包袱。四是有利于护理服务业形成规模效应,降低社会成本,增进社会整体福利。护理工作是专业性、技术性的行业,需要专业化和规模经营,这是提高社会效率的要求。所以,建立长期护理保险制度是一种有利于护理服务行业形成规模效应,从而节约资源、降低成本、增进社会整体福利的制度安排。

  二、国外老年护理保险的建立和特点

  护理保险是指为那些因老年、疾病或者伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或者护理服务的保险。老年人是护理服务的主要对象。

  为了维护社会的和谐稳定,为人们提供更多的福利保障,发达国家先后推出了长期护理保险的各种实施政策。美国在20世纪80年代就开始了商业性质的长期护理制度,德国在1995年实施强制性长期护理保险,日本在2000年将长期护理保险作为社会保障体系的一部分,建立了长期护理保险体系。

  日本现行老年护理保险制度,有以下六个特点:一是通过社会保险模式,实现了个人与政府共同承担义务的普惠制服务;二是护理保险制度将老年护理内容从老年人医疗保险制度中剥离,减轻了医疗费用造成的财政负担;三是形成社会团体和企业进入养老护理行业的良性竞争机制;四是构建医疗、护理、生活照料相互衔接,分级管理的服务体系;五是强调居家护理和社区照顾的作用;六是建设专业化的服务队伍。

  老年护理保险是当代世界社会保险体系的新生事物,从诞生到发展仅有几十年的历史,取得的经验有三条:一是完善的立法规章为护理保险得以顺利实施提供法律渊源;二是统一的机构管理和训练有素的人员配备是护理保险成功开展的重要保障;三是广泛的调研和实施前的准备工作是护理保险顺利开展的前提条件。

  三、中国各地建立老年护理保险的实践

  北京在采取多项老年福利措施的基础上,已成立了专门老龄工作管理部门,对优先安排养老设施用地,将空置房适量转为养老机构;建立特殊老人经济收入、身体状况和服务需求的评估机制;建立低收入家庭中生活不能自理的老年人接受养老服务的补贴制度等方面,都已有制度安排。同时北京还探讨增加养老护理保险,把在养老院的医疗室看病费用也纳入医疗保险报销范围。

  上海更是做出了系统的老年护理保险的制度安排。其主要内容包括六个方面:1.制度设计原则。医疗保险基本覆盖户籍人口,实行护理保险跟随医疗保险制度;2.主管部门。在试行时可以由医疗保险机构主管,以城镇职工医疗保险参保人员为原始参保数据。条件成熟后由社会保障机构统一管理;3.资金筹集模式。参加护理保险暂不增加目前医疗保险缴费比例,而从个人医疗保险帐户资金中划拨,并从目前结余的工伤保险中划拨一定比例资金,以增加基金利用率。4.服务范围包括为设施养老和居家养老的老人提供的医疗护理、生活护理服务等项目。5.保险支付。定点机构,由护理保险按照一定比例支付向定点机构比例购买护理服务。助老服务人员上门进行护理服务,护理保险通过社区向助老人员支付费用。6.给付条件。按照对参保对象的评估情况设立不同等级的给付比例和时限。护理保险按评估等级支付相应护理费用,并确定一定的自负比例。

  笔者认为这些实践构成了中国老年护理保险制度的雏形。可以积极探索,逐步完善进而推出中国老年护理保险制度。

  四、建立我国老年护理保险制度的政策建议

  笔者认为,现阶段我国应当建立以老年长期护理社会保险为主、商业保险为辅助的老年护理保险制度。政策建议有四个:

  (一)制定适合我国实际的《老年护理保险法》。我国应在调查的基础上,做好老年护理需求的预测,研究老年护理保险缴费起始年龄、缴费标准,划分长期护理等级,制定适合我国实际的《老年护理保险法》。考虑到中国的情况,在初缴费年龄的设定上,可以考虑从45周岁开始缴费,退休者的护理保险费,可以从退休费中扣除;对于这类人群中失业或者属于低收入贫困人群的,其负担部分由政府承担。对于城乡居民,可以选择缴纳护理保险费,又可以选择参加劳务储蓄型老年护理保险。劳务储蓄型护理保险采取个人账户的方法,将劳务小时数记入个人账户,储蓄的劳务小时数可以继承、转让,但是不可以换算成货币领回。对于属于贫困人群的农村老人,采用政府全部负担的护理保险模式。考虑到我国国力有限,为节约费用,这部分人的长期护理问题可首先考虑建立老年互助之家,由政府出少量费用,由低龄健康老人向高龄老人提供服务,还可建立免费性质的托老护理中心。

  (二)老年护理保险的制度安排。1.从制度选择来看,应以法定护理保险为主,把护理保险制度纳入到整个社会保险体系中去。2.从路径选择来看,应当坚持渐进式推进。老年护理保险的发展趋势大体可以分为三步:第一步建立老年互助会;第二步逐步发展成为准老年护理保险形式;最后在将来条件成熟时正式建立老年护理保险制度。3.从保险基金的来源看,应当采取三位一体的方式:保险基金由个人、社会(企业)、政府各自缴纳。4.从护理服务内容来看,应当多样化。借鉴国外发达国家的经验,我国护理服务的内容应当包括医院、疗养院或护理机构护理,家庭护理和成人日间护理。5.从护理机构的选择来看,应当以社区为依托。一方面,护理机构依据社区设置,具有熟悉情况、服务便利、迅速及时等优点;另一方面,通过建立社区护理机构还可以充分利用社区固有的人力资源,解决就业问题。

  (三)护理保险制度设计中的规范管理和政策引导。1.要科学划定护理服务等级,合理界定给付水平。2.要通过规范设计上的政策倾斜,引导和促使“居家护理”成为老年护理的主要护理模式。3.在尊重老人选择保险金给付方式的权利的同时,要引导实现以实物方式(即护理服务)给付为主要给付方式。

  (四)相关配套措施。1.转变观念,做好宣传工作。增强群众长期护理保险意识,减轻长期高额护理费用压力。2.加强护理人员的培训。 3.重视商业护理保险的补充作用。针对部分经济发达地区以及部分高收入人群,鼓励参与商业性护理保险。4.考虑到通货膨胀因素,收缴的保险费必须2年至3年变更一次,允许支出和给付的额度施行物价连动调节制。

  在老年人的护理需求日益膨胀的今天,我国应当借鉴国外经验,尽快建立符合我国国情的老年护理保险制度。
(责任编辑:李楠楠(实习))

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