检察官解析药监局腐败窝案

2007年07月10日13:20 来源：《检察日报》

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　　在郑筱萸被判刑的同时，国家药监局医疗器械司原司长郝和平因犯受贿罪和非法持有枪支罪一审被判处有期徒刑十五年，药品注册司原司长曹文庄因犯受贿罪被判处死缓。他们的腐败在使行贿主体获得非法利益的同时，对社会上的其他相关利益主体相应造成损害。药监局腐败窝案对国家和人民利益的损害无法计量。这里有必要回顾一下药监局腐败案的基本脉络。

　　行政批件成为权力寻租工具

　　制药准入是医药生产、销售流程的第一道关口。２０００年，国务院决定将原国家医药管理局行使的药品生产监管职能、卫生部行使的药政管理职能和国家中医药管理局行使的中药监管职能，集中交由新组建的国家食品药品监督管理局行使。制药准入由原来的“两证（合格证和许可证）一照（营业执照）”改为“一证一照”制，生产药品的企业许可证、标准药品的生产批件，以及新药的注册批件，均由国家药监局审批。时任局长的郑筱萸使用强硬措施推行药品生产的ＧＭＰ（药品生产质量管理规范）认证制度，以及药品流通的ＧＳＰ认证制度，凡在规定时间内不能达标的企业，一律淘汰。２００１年郑筱萸还力推“地标升国标”工程，把原先由地方药监部门审批的地标药品，升级为经由国家药监局审批的“国药标字”。利用这个机会，某些药监官员便干起了用药品许可证换取个人私利的勾当。

　　用药品批文如何实现寻租呢？某企业负责人透露说，每当一家企业递交了申报新药资料，就有负责注册的药监官员将资料拿出来转卖给其他企业。贩卖资料的收益来自于两部分，一是通过技术转让的形式跟企业签订合同，一是来自企业直接奉送的钱物。

　　转卖资料太费周折，直接倒卖注册证书就便捷多了，因为有了证书就可直接投产。新药、仿制药和换发药分类，明码标价，快慢分明，申办者提现等候召见。绿色通道变成黑色甬道。一个普通新药的证书卖到２００多万元，好的新药１０００多万元，更换药名的证书也要交钱换取。这样，批文证书能否拿到手，不在于新药、仿真药本身的价值，而在于关系是否疏通和拿钱是否足够多。国家药监局对“新药”准入标准进行松绑，一时间符合开办生产制药的企业增多。由于仿真药过多，常常出现十几家甚至几十家企业争夺一个批文。到底谁最终能够拿到批文，完全取决于药监官员的审批大笔。

　　由于审批权既没有严格的程序性规范做保障，又缺乏必要的制约机制，改革初始的一整套制度设计，最终沦为郑筱萸等腐败官员用批件换钱的寻租工具。事实上，药监局批准的原发新药并不多，而仿制药则过滥，各地药商不断进行着改换包装和药名的行径。该制度并没有如其所愿达到行业整合的效果，相反，很多企业为了达标，开始弄虚作假，甚至伪造相关认证文件，造成药价的虚高和药品市场的混乱。于是，通过了国家检验、带着正式批文的问题药品，堂而皇之地成为市场上流通的“合格药品”。人们对ＧＭＰ认证制度和统一核发药品批准文号、“地标”升“国标”等一系列药监制度投来疑问的目光。近年来，药品安全事故频发，“齐二药”事件、“欣弗”事件等桩桩与药品认证和监管制度密切相关的公共用药安全事件，让公众越来越怀疑药监系统的监管能力。

　　严重失职渎职的典型

　　玩忽职守是一种监督过失的公职腐败。郑筱萸的懈怠职守行为发生在药品认证和监管当中。修订后的《药品管理法》将取消药品的地方标准，为做好实施对接，必须在２００１年１２月前的一年内完成全国统一药品的包装、标签、说明书换发工作。这项工作涉及对全国范围内药品标准的审查，关乎民生和社会稳定及政府管理能力，处置失当则后果不堪设想。但是，郑筱萸却将这一重要工作当做一项常规工作来对待，降低对药品的审核标准，擅自同意“企业申报时可以提供复印件，由省级药监部门重点审核其原生产批件和原始档案，专项小组仅对上报的资料进行形式审核，并对原始档案进行抽查核对”，致使大量不符合国家标准的药品通过原始资料造假等方式获得了批准文号。郑筱萸还违反有关行政法规，签批同意原违规审批的药品文号，致使大量依法应予撤销的药品继续生产、销售和使用，国家药监局对药品市场的管理、监督流于形式，人为造假成为一股暗流。改组后的药监局在２００６年对少部分药品生产企业进行抽查，发现有大量已被批准换发的药品文号系以造假获得，６种药品被确认为假药。为纯净药品市场，清理工作耗费了大量的人力、财力，而这部分的损失完全是由郑筱萸、曹文庄等人不认真履行职责所造成的。

　　药监局惊天腐败大案不单单是权力高度集中的结果，也是对集中的监管权缺乏有效制约的结果。药品是关乎民生的特殊商品，离不开药品监管部门的规制。身为国家药品监管部门的总督头，郑筱萸毫无疑问应当小心执掌监管权杖，维护好与国计民生有重大关系的药品的使用安全和生产经营秩序。但是，人们期待的药品秩序没有出现，药监局腐败大案发生后，作为食品药品这一最应体现公正和安全的最高监管机构，国家药监局监管的公正性和安全性受到了前所未有的质疑。一位长期关注药品监管政策的专家说，仔细研究郑筱萸主政药监局的这几年，不难发现，监管者们一直在利用他们手中的公共平台为自己的利益寻租。缺乏监督又无透明性的行政审批权，运作往往容易变异。

　　药品监管部门的官员依法拒绝制药申请是职权范畴内的事，申办者未获许可状告行政执法部门，也是申请人的正当权利。通过行政诉讼，可以帮助药监局检验依法行政的水平，监督药品审批权的恰当行使。但是，目无法纪的官员不能容忍被管理者挑战自己的权威。郑筱萸曾经对起诉国药局行政不作为的药商高某，一改温文尔雅，拍案而起勃然大怒道：“你是第一神经！”其内心深处蔑视法律的意识暴露无遗。于是，高某便踏上了数年的维权路。

　　弄权令当权者昏头。在法庭上，郑筱萸不止一次说，在他担任药监局局长的十几年里，曾经拒绝过不少拱手相送的金钱。的确，检方指控郑筱萸收到的钱款大多来自亲朋故旧。郑筱萸当然心知肚明只要与职权沾边的钱，是不该收也不能收的。但他认为，接受熟人请托，收受朋友的钱财是安全的。这些经年老友成为药品企业俘获监管权力的最合适的桥梁。一审被判处死刑后，郑筱萸深感法律的冷酷无情，希望二审免其一死。但当二审法官宣布维持其死刑的一审判决时，他的反应却是异常的平静。或许，他已经明白了触犯法律意味着什么。

　　道德无效时，法律补位

　　以权谋私的根本原因，不在于当事者品行的良莠，而在于规定着公职官员行为方式的那一系列体制。在唾手可得的利益面前，道德显得苍白无力。药监局决定、管理的事情太多，权力物化的机会自然也就更多。当“清者不能清，浊者更污浊”时，法律补位必不可缺。身陷囹圄的郑筱萸多次对办案人员说，他对曹文庄的信任和使用，超出了曹的工作成绩和品行表现，是情感占据了上风，结果为曹提供了渎职滥权的机会。做事时想到法律，法律是温情的；犯事时遭遇法律，法律是冰冷的。其实，法律并没有变，变化的只是心态。案发后，郑筱萸虽然口口声声地请求给他一个公正的处理，但却十分强烈地希望法律对其网开一面。其获罪时浑然不觉有良心发现的迹象，赶赴黄泉的门楣也全然没有灵魂求赎的悔念。

　　诚然，处于体制变革之中的药监局，在权力调整初始，对于如何有效管理药业，如果多去寻求一些智力资源的支持，如民意资源、法律依据、专家论证等等，失误完全可以避免。但是，郑筱萸太过自信，终酿恶果。道德无效时，法律补位。对郝和平、曹文庄和郑筱萸这些贪渎的官员们，需要的不是对其进行道德教化，而是给他们多准备一些监狱，判令他们在牢笼中接受惩处，或者在判处刑罚的同时再罚他个倾家荡产――这就是恣意践踏法律规则所应担负的犯罪成本！　（作者: 王新环法学博士、北京市检察院检察官）

（责任编辑：吕冰）

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