法制日报:深圳户籍制度改革将为全国改革积累经验

2008年07月27日13:08  来源:法制日报

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  自2003年孙志刚事件以来,改革实施逾半个世纪之久的户籍制度的呼声不绝于耳。

  城乡二元体制及其所衍生的户籍制度是目前一些社会弊病的策源地。改革户籍制度,在某种意义上,将关系到中国社会的和谐与稳定,全国各大城市及公安部均在尝试不同的改革措施。我们注意到,深圳市政府将于今年8月1日起,在全市实施居住证制度,持有深圳“居住证”的居民子女,可在深圳接受义务教育;持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。

  对于流动人口居全国之最的深圳来说,这项措施将产生深远影响。目前在深圳超过1400万人的总人口中,本地户籍人口不过200多万人,外来“流动人口”的比例高达85%,因而这场改革在深圳启动,可谓正合“天时地利”,其必要性和迫切性自不待言。

  事实上,许多所谓的“流动人口”早已在深圳拥有稳定职业和固定住所,成为名副其实的“深圳居民”,但是在法律上却不能享受市民待遇。虽然深圳户籍改革并不能在一夜之间完全消除不平等,但是居住证制度显然弱化了传统的户籍概念,模糊了“本地”和“外来”的区分,提高了包括农民工在内的广大“流动人口”的法律地位,从而向“公民在法律面前一律平等”的宪法目标迈出了意义深远的一步。

  概言之,深圳户籍改革至少有以下几方面意义。首先,它有助于保障“外来人口”尤其是农民工的平等权利。长期以来,农民工从事着城市居民不愿从事的底层工作,用廉价劳动力为城市发展贡献了巨大产值,但是自己却得不到体面的生活。在城市高速发展的同时,农村、农民和农民工付出了不成比例的代价。在宪法第33条规定的平等原则面前,公民权利不能因为户籍而遭到差别待遇。近年来,包括深圳在内的不少地方陆续启动了户籍改革。这无论对于农民工群体的平等权利,还是整个社会的健康发展,都是十分必要的。

  其次,深圳户籍改革有助于保障公民的人身自由和社会的和谐发展。传统户籍制度限制了一些农民和农民工的平等权利。由于孩子不能进入城市义务教育体系,低工资不足以维持整个家庭在城市定居的日常开支,加之城市福利系统眷顾不足,绝大多数农民工常年单身在外打工,造成了大量的夫妻两地分居和“留守儿童”,不仅给农村家庭带来艰辛,也给整个社会带来不安定。

  在这个意义上,户籍改革不仅是对弱势群体的个人权利保障,而且也是保证整个社会长治久安的基本国策。如果户籍改革能够淡化“户籍”的作用,对“外来”人口和本地居民,在社会保障和基础教育等方面一视同仁,那么外出打工的农民工就不再有后顾之忧,他们的妻儿老小都可以自由进城和他们一起生活,他们的孩子可以接受和城市居民大致同等的基础教育。这样不仅为农民工和他们的家庭提供了更为人性化的生活待遇,而且也极大促进了城市的秩序、安定与和谐。

  最后,地方户籍制度改革还为中国的渐进式体制改革积累经验,并在全国范围内形成地方制度竞争的良好格局。“冰冻三尺,非一日之寒”,户籍改革是一项复杂浩大的社会工程,牵一发而动全身。瞬时取消户籍制度,势必会给现有的社会秩序带来难以预料的振荡。地方公共服务、财政和设施究竟可以承受多大负荷?大量“外来人口”本地化之后,可能给当地的教育、交通和居住环境产生什么影响?在对“外来人口”全面开放之前,地方必须做好哪些准备?这些实际问题在不同地方的体现和解决方式都不尽相同,因而必须根据实际情况因地制宜。

  某些成功的地方改革解决了长期困扰中央和地方领导的“老大难”问题,赢得了当地老百姓的广泛支持,产生了地方治理的良好秩序,进而成为全国关注的亮点,并对其他地区改革产生了动力和压力,促进各地户籍改革的良性互动。

  目前不可能一律取消户籍制,以免“一刀切”政策带来不适当的全国性影响。诸如深圳等地的地方试验可以为户籍改革积累宝贵经验,等到时机成熟再向全国推广。1978年的家庭联产承包责任制,即是在安徽小岗村这个名不见经传的小地方发起。事实上,整个30年改革开放就是这样“摸”着地方试验的一块块“石头”过来的。地方试验早已成为中国改革的特色,也是改革成功的制度保障。只要在宪法和法律框架内进行,只要目的是赋予公民更多的权利和自由,各地的地方试验尽可以放心大胆进行。

  然而,户籍改革只依靠地方试验是不够的。作为弱势群体,农民工等“外来人口”不能参与当地的政治过程,不能形成自己的社会力量,也不能有效表达自己的诉求和需要,基本权利的受保护程度完全取决于靠不住的地方自觉,显然是不妥当的。

  更重要的是,地方户籍改革很可能面临“福利移民”的困境:如果户籍歧视仍然是各地的普遍规则,那么个别地方单兵突进,很可能遭遇改革搁浅的风险———地方户籍门槛的降低和平等待遇的提高可能吸引过多的外来移民,导致当地基础设施和公共资源不堪重负,最终不得不放弃改革。在这种情况下,中央政府必须发挥作用。在各地试验进行到一定阶段,时机成熟、方案清晰之后,在全国统一推广成功的户籍改革,切实保障人民权利,促进和谐社会进程。(北京大学教授 张千帆)

(责编:孝金波)
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