学位制度建设--专家分析西北政法大学“申博”案 (10)

法律分析研讨会实录

2009年07月24日16:08  

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  王大泉:有机会参加这样一个高规格的研讨会,我应该先表明立场,我不代表任何机关,因为这个事件我们不是本案的当事人,我们既不是行政复议机关也不是政策制定者,我们也不是利益相关方,应该说完全是个人意见,而且这个事情也没有进入我们工作范畴,我关注这个事儿是个人的研究需要。我想提一点个人意见,我是以个人身份做一些研究。第一个这个案子的意义,因为我在教育法制领域干了十几年,从工作、事业和研究来看,这个案子是否可认为是公办高校和教育行政部门利益冲突通过正式法律途径解决的第一案,我觉得是第一案,这个没有研究只是这样一个估计。为什么这么说?因为一般情况下高校和教育部门发生冲突很少采取这种方式,一般通过内部调解,像这个案子还是一个特例。这个案子出现有三个原因:第一是争议事项对于高校利益重大,有争议必要性,尤其是八年一次评审机会,不像以前两年一届。第二个是高校与发生争议的教育部门没有直接的隶属关系,没有管理与被管理的关系。第三个因为这个规定非常清楚,国务院学位委员会做了规划对陕西省只有两个名额,是不可能进行利益协调的,争议不能是模糊处理、政治性解决,没法协商,如果把别的学校协商下来别的学校也不干。因此发生这样的案件,产生几个影响,一是影响学位制度改革的方向,第二个可能促进学博士学位授权立项建设单位程序改革,第三对探讨对于整个教育法制的发展也有助益。

  严格来讲省级学位委员会没有法律法规依据是国务院学位委员会的文件设定的,省级学位委员会也不是省政府的工作部门,是一个咨询议事机构,从这个角度讲行政复议的主体资格够不够格有一点瑕疵,但是扩大行政复议的保护范围忽略瑕疵是可以接受,严格地说省级学位委员会对不上行政法的几个条件,但作为行政主体还是可以的。现在第二个问题西北政法大学选择对陕西省学位委员会提出申请,从管辖权的角度来讲也是符合,可以向省级政府提交,但是有一个问题这个事件办理的效率效果来讲,如果向省级学位委员会上级主管部门提出复议或者申诉效果更好。实际上省级学位委员会是依章行政,如果法制部门介入以后只能适用于一般法律原则,具体规则依据不充分,给法律部门拿出的法律依据不充分,进行审查时就可能出现空白。第二个问题行政复议是建立在层级审查和地域管辖基础上的,本案如果复议机关作出决定以后,省级学位委员会同意以后要到国务院学位委员会认可,那么如果一旦省级法制办撤销了省级学位委员会的决定,但是省级学位委员会已经把决定报给国务院学位委员会并得到认可,那么省级学位法制办的决定对国务院学位委员会有没有约束力是一个问题。所以在管辖上可能有一些问题。

  我说的国务院学位委员会能不能作为复议接管?按照复议法也有问题,因为国务院学位委员会本身也是议事机构,从人员构成上也没有这个能力。到教育部行政复议行不行?可能也不行,为什么?因为教育部和省级学位委员会之间没有行政隶属关系,我提出这些问题因为很多老师说过学位法的制度需要修改,就是相关机构职能不是很明确,那么严格按照法律就很难解决。

  第二个问题是关于行为是不是成熟的问题,我认为这个行为没有成熟,我同意杨教授的观点,为什么?因为从行政行为来讲,这个博士点的立项是四个环节,立项、建设、验收、许可,那么这个立项只是其中一个独立环节,即使通过,还要通过漫长过程才能得到行政许可,因为省级学位委员会立项审查具有实质性的利益,因此把立项作为行政行为纳入进来,这个从扩大行政复议保证范围有好处,但是不成熟表现在以下几个方面:第一行为没有完成,立项不能带来预期的显性的行政后果,显性行政后果是能够对学校的教育法和行政法地位发生改变。我们教育里有大量的隐性的利益,立项是个典型,立项通过以后不能直接给某个学校带来博士授予权但是能够带来相应资金。这种情况很多,比如说本科评估,重点学科评审。如果此案是成立的话,具有示范性意义,那么此后类似案件行政复议能不能审查?法律没有明确的规定,实践中也会遇到问题。

  第二个整个管理环节中省级学位委员会和国务院学位委员会之间是一个事实上委托与被委托的关系,省级学位委员会是按照国务院学位委员会的要求进行这些事项,这个时候立项审批环节之后还有一个确认环节,相关当事人还有公示环节,如果有争议是不是通过申诉环节?我赞同。让国务院学位委员会从委托人角度,对这个事情进行一个重新的审查,这个也可能会有利于事情的解决,因此本案的立项结论没有经过公示,难以推断国务院学位委员会认可这个结果。第三个行政行为构成需要明确的要件,现在从材料上看,立项结果只是口头通知,没有形成任何文字性的文件,这个从形式上还不是很成熟。但是我又觉得行政后果的是不成熟的,审视整个行为,我们处于一种中立的观察者地位来看,整个的陕西省学位委员会组织规则和细节同样存在不成熟,第一个不成熟是忽视组织的合法性依据,因为学位委员会不同于行政机关,是介乎任务型和常规型之间的组织,确实是,本身他不是行政主体,而且是由委员组成,委员构成的合法性实际上直接应该联系到组织的合法性,安徽及时换届陕西没有,如果这里合法性出了问题,在更大范围内会出一个颠覆性的结果,恐怕各个方面难以承受。再有,29个委员的通知问题,是不是人人都通知了,有关材料说有的委员还不知情,没有得到通知,如果是这样这里肯定出问题了,你选择性的进行通知,显然组织合法性存在瑕疵。第二我觉得这里忽视学术审查规律的规律,学术审查专家判断很重要,但是保证专家选择的公正性,程序公正的透明,权利的保障这些是组织者的必要义务,没有履行这些义务就不能保证专家评审得出公正结论。第三是忽视自身权力规则运行的遵守和维护。因为在法律里把学位授予权由省级学位委员会进行授予是缺乏相应法律依据的,没有法律层面的依据,这个时候应该遵循自己组织一般性的规则,还要遵循科学性和合理性的原则,才能更好地保证合法性。陕西省在这方面就存在瑕疵,特别是和其他省市比较有瑕疵。

  程雁雷:安徽的第三名也有意见,但是想不到通过这个法律途径去解决问题。在第10批之前两年评一次,现在一下到2015年以前都截止了。按这个新的方式来做没有任何根据,问题的根子出在这儿了。

  王大泉:学位授予权的下放实际上是非常重要的改革,08年做了报道。这次改革希望省里增加对博士点的投入,同时调动地方的积极性,重要是缓解目前博士点增长过快问题,我们的博士点已经比美国的还要多了,我们高等教育质量比美国还要强吗?不敢这么讲。这个改革在具体制度设计上恐怕有继续改革空间,第一从依法行政原则要建立一些规则,我回应一下莫老师讲的,他们不是想故意那么做的,您说的认证、审批做的很多扣,让人看不懂,也使自己的决定不会被诉。其实不是故意这么做的,是一种行政上习惯用的程序技术。但这里有几个方面需要完善,第一博士授予单位应该是行政许可,应该按照行政许可要求把许可程序标准明确公示。学位点的立项建设,实际上应该与学位点审批分离开。教育行政部门应该负责对公立高校的投入,而把学位委员会作为行政审批机构进行许可,否则按照现有体制民办高校是不可能有博士点。

  秦惠民:被立项以后能授予学位吗?

  王大泉:部分。

  秦惠民:这样的话不用报国务院应该分开,就是省里自己决定立项单位,将来再从你这里报给学位委员会。

  王大泉:目前的情况是各省分开竞争,原来审批效果是法学和法学争,现在是法学和工科、医学、外语在一块,就是大家貌似相似但是实际不相似,不同学科竞争可能会产生不公平的感觉。第三个问题我觉得国务院学位委员会和省级学位委员会之间形成了委托关系,这里我个人建议国务院学位委员会应该建立统一规则,让所有省级学位委员会按照一个规则办,现在是不同省级学位委员会是按照不同的规矩办,陕西是规则上相对比较弱的省。国务院学位委员会应该有一个统一规则。

  第四个问题因为行政许可对相对人利益非常大,因为行政机关现在制定政策时还是理所当然认为高校是被管理对象,没有认为这个事儿是高校重要的权利,所以基本上没有救济渠道,所以我也理解西北政法大学,为什么存在一些法律问题情况下提起行政复议,西北政法大学的想法是属于如果不提怕木已成舟,可能这也是学位制度建设中要解决的问题。我是从个人角度提这么几点。
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(责任编辑:孝金波)

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