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城乡结合部缘何成为城市治理的盲区

2014年10月21日14:26    来源:中国城市网    手机看新闻

  城市作为人类科技进步、经济发展,社会文明的结晶,汇聚了先进的生活方式,承载了人类文明。但与此同时,城市也是各种矛盾、各种利益的焦点。城市化的滚滚车轮碾过,超越了地理、行政区域、经济领域,不断吸纳着大量农村劳动力,集聚着各种生产资料。随着城市规模的扩大,要素的集聚,城乡间的差距被不断拉大,城乡结合部成为了城市与乡村的断裂带,环境恶劣、垃圾堆积,治安混乱、案件高发,基础设施落后,缺少有序管理,“城市之尾、农村之首”的尴尬身份让城乡结合部成了城市治理的盲区。

  作为大城市周边的城乡结合部,承载着农村功能向城市功能过渡的重任,特别是在城市化快速发展的时代,城市化是通过城乡结合部来向农村蔓延的。农业经济发展的前沿区、农村向城市转化的示范区、城市文明的传播区,使得城乡结合部成为大城市发展不可逾越的重要环节。但在实际治理中,由于城乡结合部处于城市与农村地域交叉的特殊地理位置,而在管理上又介于街道与乡镇的交叉管理,而城乡结合处却集聚了大量低收入群体、流动人口、社会弱势群体,这部分恰恰是城市治理的难点重点。这部分群体的利益实现程度,直接影响社会改革成果的红利分享,现代化的推进以及社会主义事业的稳固。

社会结构多元分化,形成复杂治理格局

  城乡结合部介于城乡过渡带,城市功能区块划分不清。在城市规划中,也很少将主导性功能落实到该区块内,城乡结合部的农村地区未来的发展方向没有清晰准确定位,城市部分更缺少规划发展。城乡结合部特有的地域交叉、管理交叉、人口交叉,形成了城乡结合部独特的经济社会结构。

  目前城乡结合部中的第二产业多以乡镇企业、中小型企业为主,第三产业则以房屋出租、小型餐饮和零售业为主。大量闲置的土地成为了违章建筑的乐土,大量流动人口与城乡结合的户籍农民以土地和租借房屋作为媒介,构成了特殊的相互依赖、利益共享的关系。与此相关的黑网吧、黑诊所、小作坊、废品收购站以及价格低廉的社会服务行业,集聚在城乡结合部周围,在一定程度上形成了一个自我服务和自我循环的经济和社会圈子。这个区域内既有农村、村改社区、各类非公有制企业,又与城市社区、党政机关、学校、医院等毗邻交错,形成复杂多元的社会格局。

政府管理不足,社区职能缺位

  我国现行的基层社会治理是采取城乡分治的“二元社会管理”模式。而城乡结合部并不是政府统一组织建设的城市或农村,而是由低收入群体、当地农民和外来务工人员为主构成的生存和发展而自发形成的区域。不城不乡的身份,让城乡结合部既享受不到来自于城市街道所属的城市管理,也不纳入乡镇政府体系内的农村管理。政府“摊大饼”式的城市规划,对城乡结合部的管理更多是事前无序、监管薄弱,事后补救的心态。管理体系不明,管理成本较高的情况下,城乡结合部成了“烫手山芋”,街道或是乡镇都不愿意主动买单。

  现代治理理念中,社区作为社会的细胞,是城市基层治理的基本单位。城乡结合部社区是一种介于城市社区、乡村社区之间的第三种社区类型。这也是中国特有的土地政策、户籍管理政策体系下的产物。现在的城乡结合部基本上采用的是由农村建制的“乡”管理着城市化地区的模式,而在村民转化为居民的过程中,乡村社区的管理模式存在着很多问题。特别是关乎原住民核心利益的土地征用拆迁中。被征地农民合法收益被乡镇侵吞占用、群体性强拆事件频发,都给社会造成了不稳定隐患。同时,乡村社区落后、自发的生活方式、治理方式也不能有效引导村民转化为居民,也无法提供培训、素质培养使村民真正能够融入城市社区。更为重要的是,城乡结合部多元的社会结构、复杂的人员构成,加重了社区认同感分化,难以培养社区归属感。

人员流动性强,公众参与意识薄弱

  城乡结合部人员构成复杂,既有村民、户籍农民、还有城市居民、流动人口,而且越是大城市或经济较发达的城市,其城乡结合部流动人口所占比例越高,有的外来人口甚至是本地居民的几倍。据第六次人口普查,北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的93%,部分城乡结合部最高时流动人口与常驻人口的比例超过了11:1。

  城乡结合部作为原住民、流动人口、城市新移民等各种阶层群体的聚集地,如何调动各种群体的积极性,回应不同利益主体的诉求参与到城市治理中来,是更为困难的问题。城乡结合部居民来源复杂,流动性大,参与活动的主观性、随意性更为明显。由于缺乏制度保障、参与渠道单一,城乡结合部的居民参与的多是临时性征询意见,缺乏长效性。更为值得关注的是,很多城乡结合部成为信访村,这反映了广大群众通过信访渠道表达诉求、意见、建议,如果长时间问题不能得到解决,容易引发矛盾激化。

  随着我国城市发展速度的加快,城市空间规模在不断增长,城乡差距也在不断扩大,城乡间的缝隙也被拉大,城乡结合部作为城市化发展中的特殊产物,短时间不会消失。城乡结合部存在的问题也在不断变化发展,如何适应城市发展规律,寻求经济效益、社会效益、环境效益之间的平衡点,做好城乡结合部治理仍是一个重要的命题。

  城乡结合部的治理盲区形成非一日之功,想要短时间完全消除也不现实。但是,城乡结合部治理盲区反映出来的问题,值得引起我们重视,它已经为城市化现代化发展埋下隐患。在发展压倒一切,GDP至上的政绩观影响下,城乡结合部的矛盾问题只会愈演愈烈。在改善城乡结合部的治理盲区中,政府责无旁贷。其次,积极发挥社区职能,充分调动公众参与城市治理,努力改善城乡结合部治理环境,加强对城乡结合部治理的重视也尤为重要。

(责编:刘奕彤、冉旭)

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